Оценка эффективности управления государственными предприятиями :: Предложения по созданию системы эффективности

Оценка эффективности управления государственными предприятиями :: Предложения по созданию системы эффективности. октябрь 2001

Постановка задачи

Существуют ли сейчас какие-либо критерии оценки качества управления государственной собственностью? В рамках конкретного объекта госсобственности? В рамках госсобственности субъекта федерации? В масштабе России?

Очевидно, что для целей государственного управления желательно иметь какие-то количественные (экономические) показатели эффективности управления собственностью, которые позволяли бы сделать вывод: эффективность управления собственностью в данном году была выше (ниже), чем в прошлом; менеджеры работают в правильном (неправильном) направлении.

Однако, в чем состоит эффективность управления государственным имуществом? Как оценить результаты управления конкретным госпредприятием? Как посчитать суммарную эффективность деятельности всех областных предприятий?

Основным программным документом в области управления госсобственностью является сейчас Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 (далее по тексту - Концепция).

Указанной Концепцией установлено, что применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект. Соответственно, принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов.

Это классическое определение эффективности из экономической кибернетики не дает, однако, никаких прикладных количественных критериев. Критериев, которые бы могли применяться для оценки эффективности управления госсобственностью в рамках области (субъекта федерации). А анализировать каждый объект управления, его микроцели и их достижение, руководители комитетов по управлению имуществом не смогут физически, и, по-видимому, не должны этого делать.

Концепцией установлен также ряд целей и задач управления госсобственностью (в т.ч. унитарными предприятиями и учреждениями и акциями (долями) хозяйственных обществ), в числе которых (цитируем):

повышение эффективности деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

оптимизации количества унитарных предприятий и учреждений;

создание системы экономического мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений;

погашение унитарными предприятиями и учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, и как следствие - в увеличении поступлений в федеральный бюджет от использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;

снижение расходов федерального бюджета на содержание казенных предприятий и учреждений.

увеличение неналоговых доходов федерального бюджета, создающее предпосылки для снижения государством налогов на результаты деятельности;

обеспечение выполнения хозяйственными товариществами и обществами общегосударственных функций (оборона, безопасность, социальные программы, регулирование естественных монополий), а также достижения иных целей, определенных в соответствии с настоящей Концепцией;

стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных товариществ и обществ, привлечение инвестиций;

оптимизация управленческих затрат (сокращение количества хозяйственных товариществ и обществ, в уставном капитале которых имеется доля государства, сокращение расходов, связанных с управлением);

осуществление институциональных преобразований в экономике (реструктуризация предприятий, отраслей, создание вертикально интегрированных структур).

Положительным в соответствии с Концепцией будет признано такое управление, которое повлечет:

поступление дополнительных доходов в федеральный бюджет от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий и учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий;

снижение цен на определенные виды товаров и услуг; сокращение количества унитарных предприятий и учреждений, снижение расходов федерального бюджета на их содержание, снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности оставшихся унитарных предприятий и учреждений.

увеличение доходов от управления находящимися в федеральной собственности акциями;

сокращение количества закрепленных в федеральной собственности пакетов акций;

функционирование механизма учета и контроля за деятельностью организаций, в которых государство участвует, а также отчетности и контроля управляющих;

полноту реестра пакетов акций;

сокращение числа мелких неликвидных пакетов акций, находящихся в федеральной собственности.

Из всего выше перечисленного к количественным критериям можно отнести только: погашение предприятиями кредиторской задолженности по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, снижение расходов федерального бюджета на содержание казенных предприятий, увеличение неналоговых доходов федерального бюджета (в том числе от управления акциями). Причем ни один из них не является безусловным: если предприятие погасило кредиторскую задолженность перед бюджетом ценой продажи своих производственных фондов и остановилось, разве это эффективно? И как оценить эффективность после того, как предприятие погасит свою кредиторскую задолженность? Если предприятие выплатило большие дивиденды, при этом остановив инвестиционную программу и потеряв конкурентоспособность, разве это эффективно?

Методические рекомендации по организации и проведению анализа эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, утвержденные распоряжением Минимущества РФ от 10 июля 2000 г. N 183-р также не устанавливают четких критериев, ограничиваясь формулировками вроде "повысить эффективность", "оптимизировать затраты" и т.п..

Отсюда можно сделать вывод, что четких экономических (количественных) критериев эффективности управления государственной собственностью пока не утверждено. При этом очевидно, что механическое перенесение стандартных методов оценки экономической эффективности, используемых на негосударственных предприятиях, на госсобственность не вполне корректно.

Предлагаемые решения

Представленная ниже система критериев оценки качества (эффективности) управления госсобственностью, применима к коммерческим объектам государственной собственности - унитарным предприятиям и принадлежащим государству (полностью или частично) хозяйственным обществам, а также к используемой в целях получения дохода недвижимости. То есть, в целях анализа эффективности управления госсобственностью, следует при проведении инвентаризации собственности разделить "коммерческую" собственность и "социальную" (ко второй можно отнести школы, больницы, госучреждения, для которых по определению не может быть установлен экономический критерий эффективности).

Предлагается установить в качестве критериев оценки эффективности управления коммерческой госсобственностью следующие:

1. Капитализация
2. Размер выплаченных налогов
3. Размер выплаченной зарплаты
4. Размер осуществленных инвестиций

1. Капитализация - это суммарная оценочная стоимость принадлежащих государству коммерческих активов. Наиболее емкий комплексный показатель, учитывающий в себе практически все остальные критерии. Данный показатель оценивается как для конкретных объектов госсобственности, так и вполне может суммироваться для всей госсобственности региона.

Управление эффективно, если суммарная капитализация увеличивается. Это безусловно верно для конкретных объектов собственности; для совокупности объектов это верно с учетом сумм, полученных от приватизации имущества.

Разумеется, главный вопрос, как посчитать капитализацию. На наш взгляд, вполне могут подойти методики, применяемые для оценки негосударственной собственности, разумеется, с рядом поправок.

Основным методом оценки должен быть анализ результатов деятельности объекта собственности (предприятия). При этом, при оценке госсобственности к финансовым результатам следует отнести помимо прибыли также суммы уплаченных налогов и, возможно, заработной платы.

Оценка акций может проводиться стандартными приемами. Прежде всего, через мониторинг сделок с соответствующими акциями и получение оферт на приобретение акций со стороны инвесторов.

Предложение делать оферты на приобретение объектов госсобственности и получение соответствующих оферт от инвесторов может стать хорошим индикатором капитализации и эффективности управления. Причем не только акций, а любых объектов коммерческой госсобственности, в том числе унитарных предприятий (даже не включенных в план приватизации текущего года).

Показатель капитализации коммерческих активов области, рассчитываемый на ежегодной основе, будет свидетельствовать об эффективности управления государственной собственностью. Кроме того, размер и динамика такого показателя будут приниматься во внимание кредиторами, оценивающими кредитный рейтинг области. Ведь капитализация - это отражение экономического богатства региона.

Конечно, создание такого показателя, как капитализация, предполагает ряд технических проблем, главная из которых связана с субъективностью любой оценки. Поэтому мы предлагаем использовать дополнительные количественные критерии.

2. Размер выплаченных налогов В отличие от негосударственных предприятий, где выплата налогов не особенно приветствуется, на госпредприятиях увеличение сумм выплаченных налогов должно рассматриваться как положительный результат. Причем, в отличие от упомянутой выше Концепции, на наш взгляд акцентировать внимание нужно не на погашение задолженности по налогам, а на изменение абсолютных показателей фактически выплаченных налогов (в независимости от сумм имеющейся задолженности).

Таким образом, вторым критерием эффективности управления коммерческой госсобственностью может быть размер выплаченных за год налогов во все бюджеты и внебюджетные фонды. Показатель также может рассчитываться как для конкретного предприятия, так и для областной собственности в целом.

3. Размер выплаченной зарплаты. Наличие платежеспособного спроса - лучший стимулятор для рыночной экономики. Государство может стимулировать спрос не только осуществляя прямые госзакупки, но и приветствуя увеличения заработной платы на подконтрольных предприятиях.

Поэтому в качестве третьего критерия качества управления госсобственностью (как на уровне отдельного предприятия, так и на областном) мы предлагаем рассматривать размер выплаченной за год заработной платы. Увеличение суммарного объема заработной платы можно рассматривать как положительный результат.

4. Размер осуществленных инвестиций. Никто не станет спорить с тезисом, что производственные инвестиции являются фундаментом будущей деятельности предприятия. Однако, такого показателя для оценки эффективности в Концепции также не предусмотрено. Причем речь идет не о привлечении инвестиций (т.е. получении займов, размещении ценных бумаг - как упомянуто в Концепции), а о фактическом инвестировании - строительстве, приобретении производственных фондов и т.п.

Данный показатель, в отличие от предыдущих, будет в первую очередь ориентирован на оценку перспектив государственных предприятий. Динамика показателя, как для отдельного предприятия, так и для областных предприятий в целом, будет еще одним критерием эффективности управления.

Три последних показателя эффективности могут рассматриваться как по отдельности, так и в сумме, поскольку у них один источник образования - добавленная стоимость (увеличение инвестиций может привести к уменьшению налоговых выплат, но, рассматривая динамику суммарного показателя, можно сделать правильные выводы).

Предлагаемая система критериев может служить с одной стороны для установления целей для менеджеров и управляющих компаний, осуществляющих управление государственными предприятиями, с другой, для оценки их деятельности.

Безусловно, реализация предлагаемой системы оценки эффективности потребует решения ряда технических задач и определенных затрат. Но, по-видимому, это решаемые задачи.